9月22日，中办、国办联合发布了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度试点工作的指导意见》(以下简称指导意见)。这意味着一场涉及省以下环保机构的深层次正在拉开帷幕。

　　我国现行的管理体制主要是以块为主的地方环保管理体制，这种管事体制使一些地方重发展轻环保、干预监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。

　　环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽将上述问题归结为，一是难以落实对地方及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方主义对监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域跨流域问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

　　吴舜泽说，这也是实施垂直管理的主要背景。据他介绍，指导意见在层面首次提出制定并落实环保责任清单。

　　指导意见提出，鼓励各省(自治区、直辖市)申请开展试点工作，并积极做好前期准备。力争在2017年6月底前完成试点工作，形成自评估报告。目前，上海山东河南江苏福建湖北广东重庆陕西、青海、贵州12个省区(市)已经提出了试点申请。

　　一位地方环保厅官员对分析，《指导意见》是一个很细致、牵涉面很广、影响很大的环保系统方案，扩大了省级环保部门的职权，削弱了市县环保部门的职权，改变了省级及以下环保职权的格局。

　　首先，调整市县环保机构管理体制。市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理，仍为市级工作部门。省级环保厅(局)党组负责提名市级环保局局长、副局长，会同市级党委组织部门进行考察，征求市级党委意见后，提交市级党委和按有关程序办理，其中局长提交市级任免；市级环保局党组、副、，征求市级党委意见后，由省级环保厅(局)党组审批任免。同时，直辖市所属区县及省直辖县(市、区)环保局参照市级环保局实施。计划单列市、副省级城市环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理;涉及厅级干部任免的，按应干部管理权限进行管理。县级环保局调整为市级环保局的派出，由市级环保局直接管理，领导班子由市级环保局任免。开发区(高新区)等的管理体制方案由试点省份确定。

　　其次，调整监察管理体制。试点省份将市县两级环保部门的监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施监察。

　　第三，调整监测管理体制。本省(自治区、直辖市)及所辖各市县生态质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责，实行生态质量省级监测、考核。

　　现有市级监测机构调整为省级环保部门驻市监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担；领导班子由省级环保厅(局)任免;主要负责人任市级环保局党组，事先应征求市级环保局意见。

　　省级和驻市监测机构主要负责生态质量监测工作，直辖市所属区县监测机构方案由直辖市环保局结合实际确定。

　　现有县级监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，由市级承担人员和工作经费，具体工作接受县级环保领导，支持配合属地执法。

　　值得注意的是，部分监测事权还将进一步上收到中央。与此同时，环保部正在研究制定《国家质量监测事权上收方案》，初步考虑在“十三五”的前3年内，通过“三步走”将国家质量监测网络中的质量国控点监测事权，上收至中央。

　　部部长陈吉宁指出，环保垂直管理制度，改体制、调机构、动人员，不只是机构隶属关系的调整，也涉及监测、监察、执法、许可、审批等治理基础制度的重构。

　　陈吉宁说，垂直管理制度的目的是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方管理体制。指导意见把妥善处理好条块关系、纵横关系，把充分调动条块两方面积极性作为基本方向，既不能因削弱、地方党委和环保主体责任，也不能让地方党委和权责不等、没有手段、无法履责。

　　换言之，垂直管理制度涉及上测事权、执法权以及人事任命权等，但是它并没有改变地方党委和对本地区生态负总责的这项根本制度。

　　指导意见首先在总体要求的基本原则部分明确了地方党委和对本地区生态负总责；同时，表示将推动落实党政同责、一岗双责。对失职失责的，严肃追究责任。

　　随后，指导意见把强化地方党委和及相关部门的责任，放在了调整地方管理体制之前，作为意见的第二部分。明确提出，试点省份要进一步强化地方各级党委和主体责任、党委和主要领导主要责任，完善领导干部目标责任考核制度，把生态质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。建立和实行领导干部违法违规干预监测执法活动、插手具体案件查处的责任追究制度，支持环保部门依法依规履职尽责。

　　在吴舜泽看来，垂改不仅没有改变或者弱化地方党委和主体责任，而是要强化地方党委和生态主体责任、党委和主要领导的主要责任。他指出，强化地方党委和生态主体责任主要是加强监督检查来强化这一责任，并通过条上的垂改来倒逼地方履责，制、机制化、长效化地推动落实发展和党政同责、一岗双责。这是环保垂直管理制度与其他系统垂直管理制度的一个明显不同。

　　陈吉宁也指出，指导意见在块上注重责任清单化，落实地方党委和及其相关部门的责任，充分发挥其主观能动性，并加强监督检查和责任追究；在条上规范和加强环保机构和队伍建设，优化省市县的环保职能，强化环保部门统一监督管理，提高整体效能；协调处理好环保部门统一监督管理和属地主体责任、相关部门分工负责的纵横关系，建立健全高效协调的运行机制，形成、企业、共治的大格局。

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